11日发布的《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案(2020—2025年)》(下称《实施方案》)在完善要素市场化配置方面提出不少政策举措，其中土地管理制度方面的内容更是备受关注。

　　经过40年高速发展，深圳经济特区城市空间结构、生产方式、组织形态和运行机制发生深刻变革，面临城市治理承压明显、发展空间不足等诸多挑战。《实施方案》明确提出要支持深圳在深化土地管理制度改革上的探索。其中，包括将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项委托深圳市政府批准、推进二三产业混合用地等提法，这被普遍视为向深圳送出“土地大礼包”，将为深圳破解土地资源瓶颈、创造更大发展空间带来解题思路。不少专家更指出，深圳的实践，亦有望为全国其他城市处理用地难问题提供借鉴思路。

　　注重产业发展的政策导向不变

　　事实上，下放推动农用地转为建设用地的审批权已不是首次。

　　记者梳理发现，今年3月，国务院印发了《关于授权和委托用地审批权的决定(国发〔2020〕4号)》，明确将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项授权各省、自治区、直辖市人民政府批准;同时，试点将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项委托部分省、自治区、直辖市人民政府批准，广东是试点省份之一。

　　在今年8月自然资源部发出的《关于支持粤港澳大湾区和深圳市深化自然资源领域改革探索意见的函》中，也提到支持将国务院授权广东省批准的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项，由广东省委托深圳市批准。

　　这次发布的《实施方案》则重申了这一点，直接将这项事权交给深圳市，深圳市农用地转用自主权明显扩大。

　　在中国人民大学国家发展与战略研究院执行院长、教授严金明看来，这将通过简政放权给深圳带来更大的弹性空间。按照国际惯例，一个地区土地开发强度的警戒线为30%。“深圳市域面积约为2000平方公里，经过这些年的发展，土地开放强度达到了50%以上，有1000多平方公里的土地已经被钢筋水泥所覆盖，从这一层面来看，深圳的开发强度在全国范围内是极高的。”严金明指出。

　　严金明表示，在总量管控的前提下，优化结构布局，此前由国务院授权广东省、再由广东省授权深圳，如今直接授予深圳这项权力，实现了权限的进一步下放，赋予了深圳更大的自主权。“从中央来说是放权，从地方来说是扩权，它可以为深圳建设用地紧张的问题提供一些解决问题的方法和路径。深圳的探索与实践，也将为全国其他城市处理用地难问题提供借鉴思路。”

　　著名经济学家李铁此前接受南方日报记者采访时也指出，稳步推进用地审批制度改革，需要进一步提高认识的是，国家对基本农田保护和严格控制耕地占用的基本方针不变;从粗放型城市化发展模式向集约型模式转变的战略目标不变;积极利用存量建设用地资源，更加有效利用土地资源带动经济增长的要求不变;注重产业发展，防止过度依赖房地产发展的政策导向不变。

　　推动土地空间结构与产业结构、人口结构相匹配

　　《实施方案》还提出，支持在符合国土空间规划要求的前提下，推进二三产业混合用地，支持盘活利用存量工业用地。

　　“推进二三产业混合用地有助于极大提升土地和空间的利用效率。”广东省住房政策研究中心首席研究员李宇嘉指出，《实施方案》带来的重大利好将会在中长期释放。

　　“深圳的土地空间结构、存量结构要与产业结构、人口结构相匹配。目前深圳的工业用地占约35%，住宅用地占比不到20%，而国际许多大城市是以居住用地为主导，产业用地占比在20%以下。如果深圳工业用地占比可以降到20%以下，就能够腾出大量住宅用地，有助于为深圳乃至广东高质量发展、粤港澳大湾区建设腾挪出发展空间，同时满足大湾区人才的居住需求。”

　　李宇嘉表示，一般制造业外迁，留下先进制造业、高科技制造业和现代服务业，这是未来深圳发展的大趋势。“留下的产业对空间的需求其实很小。除了少量制造空间外，更多的是紧凑型的研发、设计以及配套的生产生活服务。因此，一宗地基本就可以解决上下游的全部需求。”李宇嘉说。

　　事实上，深圳在推进二三产业混合用地、通过“工改工”盘活利用存量工业用地已有丰富经验。“工改工”是指在现有土地用途、建筑物使用功能等明显不符合社会经济发展要求、影响城市规划的实施时,拆除重建、升级为工业用途或者鼓励发展产业住宅、办公、商业等经营性用途等为主的城市更新。

　　在合一城市更新集团董事总经理、深圳市城市更新开发企业协会评估与咨询专业委员会副主任罗宇看来，此次《实施方案》为深圳探索盘活存量工业用地开发利用再次指明方向，是提升工改工市场活力的一项有效举措。

　　罗宇认为，推进二三产业混合用地，通过规划调整实现工业+服务业联合供地，可在一定程度上提高工改工项目盈利水平，吸引更多社会主体参与工改工建设，供应更多优质产业空间。

　　“截至2019年，深圳工改工规划公告中工改综合项目规模占比仅21%，随着推进二三产业混合用地政策实施细则的落地，预计未来工改综合项目的空间较大。”罗宇说。

　　来源：南方+南方号“南方经济智库”

　　记者：黄叙浩 王彪