大部制改革开幕，部委新格局渐成

国务院机构改革方案　EG365/图

尽管机构改革方案3月11日下午才公布，但之前，坊间就已知晓概况，“两会”期间，一些“大部门”部长，经常被以新职相称，后者也微笑默认，尽管方案还在“抽屉”里。

过去几天内，国家行政学院相关学者在包括《人民日报》、《光明日报》等媒体上发表数篇文章，为改革“吹风”。

南方周末记者在方案公布后，第一时间采访相关专家，请他们介绍改革的“依据”和可能带来的变化。

环保：一朝晋身登内阁

尽管国家环境保护总局在1998年就升为正部级单位，然而此后数年，却苦于只是“总局”，而无法有更多施展空间。

一般来说，属于国务院组成部门的部委参与国务院的重大决策，而“直属机构”则负责专业性行政事务管理，“基本上是国务院决定了的事情，然后交给环保总局去办，环保总局本身无法参与决策。”国家行政学院经济学教研部教授张占斌对南方周末记者说。

此次改革的一个依据是，“总局”监管力度薄弱，在过去几年，环保总局搞了多次“环保风暴”，然而风暴过后，却也总流露出博弈劣势，“力不从心”。

此次“晋升”，环保部门的地位发生重大变化。“之前环保总局也可以给国务院汇报问题，但制度化的国务院会议列席，它没有参加，没机会，只能会后再跟领导谈，很被动。现在它成为‘部’，列席会议的时候部长当场就可以把想法说出来，在决策中的地位突出了。”张占斌说。

环保部也可以会同其他部门共同签署文件，一些文件他不同意，可能就无法通过，“过去这方面可能有点难。”张占斌说。

按相关惯例，国务院环保方面的文件，会由环保部起草，然后以国务院名义发出，如此一来，对地方约束力大大增加。

张说，过去环保总局的一些文件，地方上可能也就是看看，但如果是国务院文件，就不同了。更重要的是，环保部可以成为国家大战略比如“十一五”规划的参与者。

至于监管力度问题，张占斌用了一个形象的比喻，虽然同样是副市长，过去环保总局是“不是常委的副市长”，不参与决策；而如今的环保部是“常委副市长”，“下面就要更重视”。

过去由于对环保总局的定位是直属机构，有些环境保护的职能分散到如农业、水利、卫生等部门，由此造成多头执法。环保部成立后，分散的职能会逐步向环保部整合。

药监：曲线生存

10年前合并了卫生部药政司后组成的国家药监局，10年后又被卫生部合并。

最近几年国内药品安全事件频发，以及国家药监局一系列弊案暴露，关于国家药监体制改革的讨论不断升温。其中回归卫生部是方案之一，该方案如今成为最终选择。

改革设计者认为，国家药监局虽然管药品，但医院制剂这块它一直管不了，因为医院归卫生部管。现在统一之后就可以把管理延伸过来。

和两部门都有良好合作关系的南开大学法学院副教授宋华琳认为，“药品监管包括生产、流通、使用等，之前药监局不好监管，因为医院归卫生部，现在合并后体制会顺，可以监管药品生产、使用的全过程。”

宋认为，之前一些药品安全事件中，也涉及到使用药品的医院。部门合并后，在药品安全事故责任认定上会更容易些。

药监局并入卫生部最大的好处也被认为有利于推进医改。宋认为，现在医改已经明确由卫生部主导，整个医改中，医和药是关键，全由卫生部负责，改革会更容易统一推进。

他同时提醒，国家药监局全称是国家食品药品监督管理局，但实际上管不了食品，因为食品涉及卫生、农业、工商等，国家药监局作为一个副部级单位，没有太多声音。

这次调整后，按方案，卫生部要切实履行食品安全综合监管职责。“食品这块由卫生部统一抓，国家食品药品监督管理局就可以真正管起来，在某种程度上来说职权加强了，更名副其实。”

不过国家药监局权力也有“缩水”，比如由国务院直属机构变成卫生部的部管国家局，就只能发一些规范性文件，不能再制定规章。

宋说，就是在两三年前，有的地方药监局连办公室都没有，并入卫生部之后，药监局在人、财、物上都会有更多支持。

临合并前的药监局多少有些悲情色彩，宋去年参加了国家药监局的一个会议，当时一个副局长说，药品监管的工作人员有五万多人，不分双休日地查，还是查不完，老百姓还骂没管好。该副局长由此羡慕安监总局局长李毅中。